毛寿龙:中国政府体制改革的过去与未来

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  引言

  改革开放25年以来,中国的经济存在了巨大的变化,社会也正在存在巨大的变化,在此基础上,中国政府体制也存在了巨大的变化。笔者把政府体制的变革趋势概括为治道变革,也却说我政府治理之道的变革。这主要表现在如下多少方面:政府组织得以这么 精简、高效;政府职能得到了好快的转变,开始英文英文了了逐渐适应市场经济的前要;政府行为日益法制化,开始英文英文了了依靠法律规则来施政;政府权力日益分散到经济、社会、和基层政治领域,自主治理的市民形态学 学 正在逐步发育;政府人事选拔任命和决策逐渐公开化、民主化,人事任命的所村里人 长官意志逐渐淡化;政府运作逐渐透明化,秘密行政逐渐转变为透明行政,公民的知情权逐渐得到了认可、重视和尊重;政府与公民的权利意识逐渐凸现,新闻媒体逐渐发挥独立报道的作用,而不再仅仅是宣传工具。[1]

  本文将总结中国政府体制改革的基本成果,分析其中所蕴含的基本价值,以及隐含的基本逻辑,并分析其未来10-20年的基本走向。回顾改革开放以来五届政府的改革努力,让当我们上能想看 ,中国政府体制改革在每一多少阶段都取得了实质性的成果,那些改革蕴含着组织速率单位、职能速率单位和政治速率单位的基本价值,也隐含着组织速率单位发展、职能配置速率单位提高和政治速率单位改善的基本逻辑。从组织、职能和政治一多少逻辑,让当我们还上能更好地理解过去,并预测中国政府体制未来10-20年的基本改革走向。

  一、中国政府体制改革的基本成果

  在20多年的改革开放在去程中,中国政府体制改革蕴含着非常丰沛 的内容。从最广泛的意义上来看,中国政府体制改革,包括整个国家权力形态学 的调整,如中央与地方关系,党政关系,立法、司法、行政之间的关系等,包括政府职能转变,政府运作法制化,政府决策民主化,公务员制度建设等。从具体管理去看,还包括国防、公安、科学、教育、文化、公共卫生等管理体制改革。

  不过,从行政学深度来看,中国政府体制改革,主要表现为行政管理体制改革,也却说我怎样才能建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。其主要实践表现为每隔五年进行一次的国家机构改革。1982年、1988年、1993年、1998年、4003年,每隔五年均开始英文英文了了一场精简机构和裁减人员的改革。你什儿 变革上能说构成了最近20多年来中国政府体制改革的重要内涵。

  对于那些改革,社会舆论往往一多少误解:每一次改革,似乎都这么 那些成绩,每一次改革前一天 ,机构继续增加,人员依然膨胀,政府机构改革往往是皮下组织文章。

  那些说法固然这么 道理。轰轰烈烈的运动式的改革运动过去前一天 ,总有一点的回潮。机构精简前一天 ,又往往会膨胀;人员精简前一天 ,又会大幅度增加。从而让当我们往往把政府机构改革描述为一多少个的怪圈:精简,膨胀,再精简,再膨胀。不过公平地说,随便说说有循环,但循环是渐进的,而都不 原地踏步的,不可能 每一次改革,应该说都留下了重要的改革成果:

  1982年的政府机构改革,把400个工作部门精简到6一多少,除此之外,还精简了大量的领导职数,副总理职数下降,副部级职数也减少了却说我,一般一多少部为若干个副部长,而改革前一点部门副部长有20来个。此外还出理 了领导干部终身制的大问题,如省部级干部正职65岁退休,副职400岁退休。那些改革,不仅大大提高了政府工作的组织速率单位,然后 还为然后 的实际上具有却说我政治发展的原因分析 。

  1982年的改革成却说我显著的,但改革后国务院机构数有回潮,增加了1一多少。1988年的改革,国务院部委机构减少到4一多少,工作机构数继续减少到68个,编制减少9700多个,并开始英文英文了了把机构改革与政府职能转变联系起来,重点是实现政企分开,弱化政府的微观管理职能,强化综合管理职能,精简专业部门,强化宏观调控部门。这次改革的特色是认识到了计划经济条件下政府机构改革的困难,开始英文英文了了适应市场经济建设前要来设计和实施政府机构改革。这次改革前一天 是政治体制改革的重要组成主次,不可能 种种原因分析 ,政治体制改革流产,但政府机构改革的种种设想在然后 的改革中却得到了实施,那些改革为将来的政治改革提供了条件。

  1992年开始英文英文了了,中国正式确立要建设市场经济,政府机构改革的核心目标转变为怎样才能转变政府职能。不过,不可能 市场经济前一天 开始英文英文了了建设,政府职能无需可能 马上转变到位,然后 1993年机构精简的成就并不显著,比如国务院工作部门1993年从86个仅仅减少到59个,但1997年膨胀到7一多少了。精简的人员也是这么 。当然,却说我学者认为,在此前一天 政府机构精简与膨胀的循环,主要与政府机构设置与变更过低法律约束,你什儿 看法是正确的。不过你什儿 语言上能转变为非法律的行政学语言:政府机构上能很轻松地膨胀,主却说我行政机关内部内部结构人控制的大问题,机构设置与职能变更,行政人员有很大的权力,行政机关所村里人 就上能选着,而不前要立法机关的约束,这么 内部内部结构的约束力量。

  1998年的改革,上能说是大体走出了精简与膨胀的循坏怪圈,其关键是着眼于市场经济建设的前要,精简了却说我与计划经济相关的经济部门。那些经济部门转变为国家经贸委下属的9个局,而这9个局这么 在改革前一天 恢复前一天 的身份,在4001年2月19日,终于找到了所村里人 的归宿:7个局撤销,国家煤炭生产局改称国家安全生产局,上能国家烟草专卖局依然保留。到此为止,中央各部委办直属局公务员从1997年3.4万人减少到1.20万人,国务院人员编制总数减少了47.5%。不过,改革的动力随便说说是有很大的财政压力,然后 改革的成本依然是很高的,中央财政并未然后 而节约,反而为此多支出了20%。除此之外,一点市场监管机构得到了强化,规格提高了,如国家工商行政管理总局、新闻出版总署、国家质量技术监督局和国家出入境经验检疫局合并成为国家质量监督检验检疫总局,成为正部级单位。而一点部门下面也设立了却说我司局级单位,比如外贸部建立了世界贸易组织司,还成立了中国政府世贸组织通报咨询局、进出口公平贸易局等。还成了了一点正部级单位,如国务院信息化办公室等。为了加强国家对重点大学的管理和支持力度,一点重点大学校长和书记升格为副部级。那些部门职能的强化或许是必要的,但固然要通过提高机构和官员的行政级别来运作。那些大问题都上能看作是1998年改革前一天 的回潮。但即便这么 ,改革成就依然得到了巩固。

  4003年国务院机构改革的依据是中共十六大提出的深化行政管理体制改革和十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》,其核心内容是:(一)深化国有资产管理体制改革,设立国务院国有资产监督管理委员会;(二)完善宏观调控体系,将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会;(三)健全金融监管体制,设立中国银行业监督管理委员会;(四)继续推进流通管理体制改革,组建商务部;(五)加强食品安全和安全生产监管体制建设,在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局,将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构;(六)将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会;(七)不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济商务商务合作部。4003年春天新一届政府的改革这么 在机构数量和人员规模上下功夫,但通过机构调整,为了建设适应市场经济前要的政府体制奠定了组织基础。

  总结改革开放以来五次机构改革,上能想看 如下形态学 :

  政府机构和人员的精简,随便说说有精简-膨胀的循环,然后 改革成却说我不可抹煞的,一是机构数和人员数随便说说每一次改革前一天 都不 回潮,但实际上回潮的幅度要小于改革的幅度,却说我机构总数从长期来看是一直在下降的。

  各级政府机构的职能存在了很大的变化,政府逐渐放弃了物资分配权,物价控制权,企业经营管理权,国营企业逐步萎缩,然后 基本实现了股份化、市场化经营,民营企业不断发展壮大,成为国家经济发展的主力,市场经济的雏形基本形成,政府职能转变存在了翻天覆地的变化。

  政府的运作依据存在了很大的变化,法律的力量,在各个领域开始英文英文了了发挥作用,依法治国、依法行政,不可能 成为政府运作的基本要求。政府的职能也然后 开始英文英文了了而走向法制化的轨道,领导人的指示、条子、批示,上级部门的红头文件,如通知等,依然发挥作用,但作用不可能 大不如前。政府的执法职能这么 强化,成为政府的重中之重。

  政府的权力开始英文英文了了逐步下放,条条的力量依然很强,但块块的力量这么 得到了强化。政府公共服务这么 强调公民参与,强调公民和公共服务消费者对政府活动的评价。全国各地却说我地方政府开始英文英文了了实行让公民评价政府绩效的活动,取得了较好的效果。

  政府改革的焦点依然是机构、职能和人员编制数,但基本的制度建设这么 受到重视,为市场经济服务的意识这么 强化,行政审批制度改革、财政预算制度和财务制度改革、领导干部选拔任命制度改革、政务信息制度改革等,在宏观的机构和人员改革前一天 逐步推行。政府管理开始英文英文了了逐步重视质量。

  世界各国政府改革的成功经验开始英文英文了了得到重视,国外放松管制的改革,行政决策、执行与监督三权相对独立和协调,政府公共服务领域里引入竞争机制等,在地方政府改革过程中都得到了却说我借鉴。

  二、中国政府体制改革的基本价值

  通过对中国政府机构改革的分析,让当我们上能发现一点隐藏在那些改革头上的基本价值和基本逻辑。从价值的深度来说,政府的改革主却说我追求有一种速率单位,而从逻辑的深度来说,政府的改革隐藏着有一种基本逻辑。

  一多少政府速率单位怎样才能,决定于却说我因素。其蕴含一多少方面是不得劲要的,一是组织速率单位,二是职能速率单位,三是政治速率单位。任何着眼于速率单位的政府改革,为宜都蕴含着你什儿 个方面的考虑。

  从理想化情況来说,组织速率单位,主要体现在其组织形态学 的合理性方面。对一多少国家的中央行政机关来说,一多少充分实现组织速率单位的政府应该是前一天 的:

  一多少总理,一多少在总理无法正常行使职务权利时代行总理权力但平时是虚职的副总理,却说我临时性的、这么 行政责任的、直接为总理服务的专家或专家顾问小组,10-1多少内阁成员,由内阁成员领导的10-1多少内阁部,每个内阁部内部内部结构合理的决策与执行组织形态学 、总理直接领导却说我职能相对单一、依据明确、立法机关和司法机关等易于监督的执法性质的行政机构。

  职能速率单位主要体现在政府的职能是有限的,比如政府几乎不前要管理国有企业,不可能 前要管理的国有企业数量极少,有很强的市场经济自律制度,却说我市场监管职能如金融、证券和一般市场监管不前要很强的行政监督,不可能 有很强的立法和司法以及社会舆论的监督,公共服务是层级化的,不前要行政机构直接提供大量的公共服务,如教育、体育、医疗、公共卫生等。却说我比较特殊的部门,政府的职能也比较有限,与公民、企业和社会组织形成了良好的伙伴关系。在经济领域,资源配置完全由市场自身组织,市场的运行,大多数情況下也由行业针灸学会等社会中介组织自主监管,政府主却说我提供基本的法律与秩序,组织各方面的力量来提供基础设施,提供必要的公共服务。

  政治速率单位主要体现在宏观政治框架有无合理,政治合法性机制有无到位。宏观政治框架主要体现在一多少国家的政治事务、司法事务与行政事务应该一多少合理的分工,行政机关管辖行政事务,立法机关管辖政治事务,司法机关管辖司法事务,一多少机关形成相互监督、相互良性商务商务合作、相互支持的关系。另外,一多少国家体制、政策和领导人的政治合法性,前要有专门的政治途径来完成,不可能 专门的政治途径如选举等这么 充整理达,不得无需行政机构作为直接承担政治合法性的汲取功能,也却说我说国家的政策方针之民间认可,主要由行政机关来承担,这么 行政机构的职能配置就都不 最合理的,其组织形态学 也将超出行政速率单位所前要的水平。不可能 某个机构,比如行政机关,太满地承担了太满的立法事务和司法事务,这么 行政机关的行政速率单位就会下降,不可能 行政机关的职能不得不夹杂却说我政治和司法性质,政府职能无法达到最佳水平,职能配置自然不当,最终将原因分析 组织形态学 无法达到最佳水平。

  理想的政府是组织速率单位、职能速率单位和政治速率单位都存在最大化情況的政府。不可能 在某个方面这么 最大化,一点方面的速率单位也将随之难以达到最大化。

  比如,不可能 组织速率单位的最大化,前要政府职能转变和政治速率单位的条件。不可能 政府职能这么 得到很好的转变,政治速率单位的制度化装置这么 建设好,政府组织速率单位的最大化是太难实现的。也却说我说,政府机构和领导职数的数量太难达到最佳精简的水平。(点击此处阅读下一页)

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